Trame projet d’intervention Alain GREVOT , Conseiller ODAS pour les rencontres A.N.M.E.C.S. Lille Mars 2013. Avec la loi 2007-293, la France partageait avec certains de ses voisins européens des objectifs communs.
Conjuguer renforcement de la prévention et meilleure détection des situations de danger, promouvoir l’évaluation comme préalable à toute décision, valoriser les interventions basées sur la demande et la négociation sont par exemple des objectifs communs avec l’évolution des politiques allemande et anglaise au cours des dix dernières années.
La notion de subsidiarité introduite par cette réforme est également au c½ur de la doctrine des communautés francophones et néerlandophones de Belgique comme de l’Allemagne fédérale ou des pays scandinaves.
Plus tardivement, et moins brutalement, que bon nombre de ses voisins européens, la France connaît depuis quatre ans une réelle contraction du financement de la Protection de l’Enfance ; la mise en ½uvre de la loi 2007-293 s’opère dans un contexte économique obligeant les Départements, alors que l’État accélère son retrait de ce secteur, à définir des priorités, faire des choix, à intégrer la question économique dans la réflexion concernant les projets concernant les enfants qu’ils ont à connaître dans le cas de leurs compétences de protection de l’enfance. Une chose que des pays comme la Belgique, l’Allemagne et encore plus l’Angleterre connaissent depuis au moins deux décennies. Rappelons ainsi que le fonctionnement annuel d’une MECS de 30 places équivaut à 50 ans d’accueil familial pour un enfant ou encore 6 siècles d’intervention AED.
Six ans après la publication de la loi 2007-293, les études menées par l’ODAS avec un échantillon d’une quinzaine de départements font apparaître que :
- Le dispositif d’alerte «informations préoccupantes» a fortement mobilisé les départements. L’investissement en temps, notamment au niveau des équipes territoriales, et donc en argent est conséquent (notre première estimation montre un coût allant de 650 à 1500¤ par évaluation). Meilleure lisibilité pour l’usager des préoccupations des services sociaux pour leur enfant, effort indéniable de rigueur et de méthode de la part de ces mêmes services sociaux sont les effets positifs les plus repérables. Étonnante diversité entre départements de la conception de ce qu’est une IP, écarts entre les directives des directions et pratiques effectives des territoires sont deux constats émergeant de nos études. Les filtres (séquences où l’IP débouche sur : sans suite, offre de service d’accompagnement, proposition d’aide éducative négociée, signalement à l’autorité judiciaire) ne sont pas toujours bien repérables.
Point délicat, abordé explicitement de longue date en Angleterre, l’absence d’une véritable politique nationale d’approche coordonnée et surtout conjointe entre les services sociaux et les services de police et gendarmerie pour l’investigation et l’évaluation des situations de maltraitance grave.
- Le rôle de pilote et de pivot du dispositif de protection de l’enfance donné par la loi au Conseil général est bien identifiable au niveau du dispositif IP/CRIP et du dispositif d’accueil, nettement moins au niveau des interventions dans le milieu de vie de l’enfant à l’exception de l’AED. On note par exemple des écarts toujours énormes et figés dans les moyens dévolus à l’AEMO classique d’un département à l’autre (23 à 36 mineurs par TS dans un échantillon de huit départements). Les ODPE sont des chantiers en construction, certains commencent à produire des données influençant explicitement l’évolution de la politique départementale.
- L’articulation ASE/Justice des mineurs est bien repérable au niveau des Parquets, totalement liée par le contexte local et les relations interpersonnelles au niveau des juges des enfants.
- La notion de subsidiarité entre action administrative et action judiciaire est repérable au niveau de la plupart des Parquets, mais globalement handicapée au niveau de sa mise en ½uvre par, d’une part l’absence d’un véritable statut pour les cadres ASE décisionnaires (existant par exemple en Belgique), et d’autre part en raison de la culture professionnelle du milieu professionnel enracinée dans la triangulation juge-travailleur social- parent, à la différence des pays voisins de la France où le face à face direct entre services sociaux et familles en difficulté dans l’éducation de leurs enfants est le c½ur des pratiques et postures des professionnels.
- Le développement de l’AED traduit l’effort réel fait en matière de prévention, à partir d’opérateurs tantôt public, tantôt associatif (à la différence de l’AEMO essentiellement mise en ½uvre par des services associatifs). Les politiques de subventions accordées à des actions préventives varient énormément d’un département à l’autre.
- La diversification de l’offre de service se fait par transformation de structures existantes essentiellement. L’ODAS a étudié plusieurs transformations d’établissements publics départementaux (FDE) en une gamme d’actions diversifiées de nature différente (accueil de jour, placement à domicile, AEMO…). Pour le secteur associatif les offres de service comme l’accueil séquentiel se font sur les marges de structures existantes, selon des modes de financement différents et « en chantier ». La signature de CPOM entre Département et associations semble être un élément facilitant, mais les contrôles de gestion des Départements n’encouragent pas forcément les engagements pluriannuels, privilégiant la gestion en temps réel faute de prévisibilité des équilibres budgétaires départementaux. Si plusieurs des départements associés aux études ODAS expriment la volonté de développer l’accueil familial au détriment de l’accueil collectif, tous ne peuvent y parvenir faute de recrutement en nombre suffisant d’assistants familiaux.
- La culture de l’évaluation reste globalement encore plus une intention, une volonté qu’une pratique réellement effective, tant au niveau de l’évaluation de la situation de l’usager, de la prise en charge de celui-ci, ou du fonctionnement des établissements et services. Peu de départements se sont emparés des évaluations internes qui leur sont parvenues,
L'étude ODAS en cours sur l'évolution de la protection de l'Enfance vue à partir de son économie financière montre que le secteur MECS est celui qui a le plus évolué au cours des dix dernières années. La raison en est d'une part que la nature des relations ASE/MECS est forte et globalement assez confiante ( car l'accueil est le c½ur du métier ASE et des responsabilités pleines et entières des CG, notamment au niveau sécurité et bientraitance), à la différence par exemple du secteur des interventions dans le milieu de vie de l'enfant où la défiance est souvent de mise, et d'autre part que le secteur associatif MECS a, là encore globalement, été plutôt moteur de changement sous la poussée des contraintes issues des évolutions légales (35h, 2002-2), de l'évolution des coûts et des situations de ses usagers. Quand bien même les études de devenir démontrent que l'accueil familial (famille d'accueil et Villages d'enfant) semble mieux armer les jeunes pour leur vie d'adulte, les prises en charge type MECS, qui représentent un peu moins de 40 % du total des accueils (hors jeunes majeurs) constituent un mode de prise en charge nécessaire car , même si coûteux, il est devenu flexible et pragmatique, alors que les accueils familiaux sont confrontés à des difficultés de recrutement, un coût croissant et encore de nombreuses rigidités dogmatiques ou statutaires et que les accueils chez des tiers digne de confiance restent peu valorisés et soutenus.
A l’heure où le secteur professionnel français s’inquiète des recommandations européennes de promotion d’un processus de « désinstitutionalisation », on peut dire que, selon la définition du Conseil de l’Europe, ce processus est effectivement et efficacement engagé en France depuis deux décennies. Notamment dans le secteur de l’accueil résidentiel qui a vu les établissements tant publics qu’associatifs, sous l’impulsion de leurs responsables, des collectivités locales et de l’État, se transformer en profondeur tant en matière de cadre de vie (taille des unités de vie, ouverture sur l’environnement) que de culture et postures professionnelles. Il nous semble nécessaire de dire que la Loi 2007-293 a pris acte de cette dynamique, l’a légitimé et amplifié.
Toutefois, l’ODAS constate que la recherche d’un développement continu de professionnalisation du secteur de la protection de l’enfance l’a conduit, depuis un demi-siècle, à se couper progressivement de la notion du « Vivre ensemble », cela se traduisant par la très faible place du recours aux liens sociaux et familiaux, dits « naturels » dans la prévention et la protection des enfants. Ainsi la place du bénévolat est-elle très faible dans ce secteur et la recherche de solution alternative à l’accueil ASE, notamment au sein du réseau familial ou social de proximité reste marginale dans les pratiques, à la différence de pays comme par exemple la Nouvelle-Zélande qui en ont fait effectivement la première solution en matière de suppléance familiale.
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